【实证翻译】1949年至1979年中华人民共和国基于社区的农村福利体系

导读

老弱病残、鳏寡孤独是人类社会所面临的恒常的问题。无论是出于人道主义、抑或政治任务，各国各政府均有创制帮助弱势群体的福利体系的实践或尝试。

1949年至1979年是中华人民共和国从建国到改革开放前的时期。其中，中国和中国人民历经了三年恢复、土地改革、大跃进、公社化、以及无产阶级文化大革命等激荡的历史进程。

本文用较为客观的语言追溯了1949年至1979年中共农村地区福利体系的创制与演变。中国共产党自1950年代早期开始寻求在农村地区建立福利体系。尽管随着不同的政治运动，福利体系的名称、行政的层级有所改变，其有一点特征贯穿始终，即去中心化，包括层级较低和实践不统一。

作者整体的文风是客观的阐述，但其中难免有一些显示自己政治倾向的表述。而这些表述可能并未得到很好的论证，交由读者自行权衡。

关键词：社保

译者：Être

校对：小凯

正文

原文：The Community-Based Rural Welfare System in the People's Republic of China: 1949-1979

作者：John Dixon

发表时间：1982年

导言

中国共产党自1950年代早期开始寻求建立一个能够为中国庞大的农民人口提供最低福利保护的体系，而为国家增加较少的负担或不增加负担，且能够促进其农业合作化和发展的目标。所建立的体系以高度的去中心化为特点，即每个农村人民公社仅负责需要福利支持的人民，以及最小化国家参与、并确保仅向值得协助的人提供支持的筹资方式。

其结果是，中国农民在罹病、受伤、年老、或入不敷出时得到了来自村集体的保护；而未形成不鼓励自助的效果，或构成社员对福利的依赖。

传统上，中国农民在需要时会转向其家庭求助；社会主义并未极大地改变这一行为规范。照顾无法自理的人的责任依然首先是一个家庭内部问题，只有在别无他法时，国家和集体才会介入。

本文旨在追溯中国农村福利体系自1950年代初建立初期到1970年代末的发展历程。

1949年-1957年农村合作福利体系的创立

紧随1949年中国共产党（中共）获取权力，在农村恢复运动期间，农民福利支持的责任由家庭、邻居和国家共同分担。其中，国家大致上分担得最少。据估计，3%-5%的中国农村人口，即约1500-2500万人，是老年、残疾人、孤儿、或伤残人，且没有获得支持。其中，一些获得了国家的社会救济，但大多数并没有。最初分发救济的是人民救济总会。政府明显偏向以互相支持的方式提供救济。因此，鼓励个人之间的互帮互助。如此，邻居们会在一名女性怀孕期间帮她做饭、洗衣、照看小孩。然而，互帮互助的概念延伸到了简单的相互的福利支持之外。

由1950年6月所颁布的《土地改革法》所发起的土地改革仅仅给予了逾3亿农民土地，在合作化运动开始时，其中大部分农民是第一次获得土地。随之而诞生的是农村的合作福利体系，用以替代国家，作为向无法自给自足、以及没有家庭支持的农民提供农村福利救济的分发者。

1953年2月，中共中央第一次对互助组和初级农业生产合作社在福利上的角色做出了明确、但谨慎的言论。它们将为有需要的成员提供福利上的帮助，但

“公共福利基金的数额不应占农业合作社互助组年利润的一大百分比。一般来说，1%-5%是（划分给公共福利基金与储备基金的）相对合理的数额。”

由于，直到1955年，合作化的速度缓慢的，且大部分初级农业生产合作社偏向基于所集中的土地和工作的贡献，为成员分配可能的最大数额，福利支持依然主要是家庭的责任。随着1950年代中期由初级农业合作社到高级农业生产合作社的巨大转型，分配原则变为“按劳分配，多劳多得”，农村的合作社福利体系的发展得到了加速。

高级农业生产合作社

截至1957年，93.3%的农民家庭已经组织成为了高级合作社。每个高级合作社平均包含160个家庭。政府保证将会有向老病孤寡提供安全的福利体系，并以之作为重要的工具，令农民克服其顾虑，加入合作社，并放弃其土地和传统的安全来源。而且，保证福利待遇对社员有可能形成了积极影响。

这里需要注意的是，对一些特定的农村人口来说，成为合作社成员是困难的，甚至是不可能的。因此，他们被合作社福利体系排除在外。地方人民议会将仔细地审查中共眼中“反革命”、“旧地主”、或“富农”的成员申请。

农村合作社福利系统包括了“五保”体系，与之相关的原则和各种行政程序体现在1956年的《高级农业生产合作社示范章程》中。“五保”包括的内容是有歧义的。食物、衣物、丧葬费是肯定包括的，但余下的两保则有可能是燃料和儿童教育、或医疗和住宿。

“五保”体系的创立在进程上不一致、内容上也不统一。而且，“五保”的标准相差很大。已经建立的高级合作社被鼓励为“五保”受益人提供与一般社员相当的生活水准，而较新的合作社则被鼓励为“五保受益人”提供相对较低的生活水准。为了达到适当的生活水准，“五保”受益人收到了救济金、免费补给品、或二者结合。1957年，国家统计局调查了228个农业合作社，发现一半免费补给品、辅以一半救济金的做法变得普遍，尽管并非统一实施。合作社在无法充足实施“五保”系统时，可以寻求地方人民代表议会的协助。通过此种方式获得的拨款由合作社的管理委员会分发。

合乎“五保”供养的资格条件也并未统一。一些高级合作社运用其资金帮助“老年人或年轻人不成比例”的家庭，和所谓的“亏空户”，即收入比合作社平均值低的家庭。其它一些合作社仅帮助在临时经济困难中的社员。一些合作社鼓励“五保”受益人参与到生产中。

“五保”体系由合作社的一个福利基金出资，指导数额是净收入的1%-2%。此基金也为合作社的文化活动、健康服务、集体福利设施（具体来说是托儿所）出资。

对合作社社员来说，“五保”体系的机会成本是显而易见的。这无疑让他们对寻求帮助者的态度变差。下列的轶事指明了这一点：

“海宁县周陈乡的民主合作社，最初将公共资金（储备金和福利基金）的比例设为6.32%。但由于这将会降低一些成员的收入，调整为了4.5%。这使得13户的收入得到了增长，而非降低。”

因此，不出意料，“五保”供养仅仅覆盖了农村人口的一小部分。当时中国农村有5.5亿人口，仅519万（小于1%）是“五保”受益人。

1958年出现的农村公社福利体系

“1958年夏秋之间，全国有合作社74万多家，平均每家约160户，合并重组为2.6万余个公社，平均每家约4600户；后来，经检查，进一步重组为24,000多个公社，平均每个公社5000多户，换句话说，是原来农业合作社的30多倍。规模大、实力强，人民公社不仅能在农业、林业、畜牧业、副业、渔业中快速发展生产建设，也实现了对农村地区的工业、农业、贸易、教育和军事事务的统一领导，实现经济组织与国家权力基本机关的融合…一定数量的免费供给被纳入公社成员收入分配制度的一部分。”

毛泽东所珍视的每一个农村人民公社，都被视为是中国农村社会转型的一个缩影。每个公社都是一个庞大的、自主的个体，大大降低了政府的责任。他们一起迎来了乌托邦式的共产主义社会。1958年4月，在河南省试验设立了第一批农村公社。8月下旬中共中央通过决议，正式开始共产主义进程，并在12月底完成。

由于建立了农村公社，1950年代早期发展起来的农村福利制度发生了两个重大变化。第一，福利责任发生了重大转变：从家庭转向公社。第二，通过免费供给一系列基本必需品，福利方针从针对个别群体方式转向以普遍免费品供给的方式为主。

部分免费供给体系

在许多地区，“五保”被“七保”所取代（食品、衣物、住房、医疗和病假、产假福利、教育、丧礼和婚礼）；“十保”（增加了理发、娱乐和取暖）；甚至“十六保”（其中进一步增加了照明、裁缝、“养育子女”、交通、“小额婚姻补助金”和老年护理）。这一部分自由供应制度的发展是早期共产主义进程的一大特点，被视为迈向共产主义。这一制度究竟是要迎来共产主义，还是如Prybyla所说，主要是为了保护残疾人，是未知的。然而，可以肯定的是，部分自由供应制度为无法自理的人提供了保护。它还对生产积极性产生了强烈的抑制作用。

Myrdal和Kessler称，在中国，这种社会保障

“…不会让人懒惰（如许多资产阶级和修正主义专家所断言的那样），它反而会使工作变得有意义。（农民的）工作仍然是艰苦而繁重的。但人们意识到它的重要性和必要性。他们在为世界革命而努力。”

对这一点，理论家对此深信不疑，但对实务主义者来说，则讲求实证证明。

集体生活在1958年末达到高潮，彼时免费供给的食物以及其它生活必需品构成了农民一半的收入。农民们在公社的公共食堂用餐，获得缝纫组所生产的衣服，把孩子送到托儿所和幼儿园。这些一切都是为了节省宝贵的时间，为了提高生产力。都是过度热心的干部的要求。

公共食堂

到1958年底，有超过265万个公共食堂为80%以上的中国农民提供餐食。一个公共食堂服务150至200户。食堂的目的是让妇女摆脱烹饪的束缚，节省燃料，促进更强的社会和政治控制，使食物配给更加容易，而使粮食囤积更加困难。因此，中共告诫食堂

“…保证到食堂用餐的人吃得好、吃得饱，让他们觉得在公共食堂吃比在自己家里吃更开心。”

公共食堂都是由公社党委负责运营的。

敬老院

同时，约10万个敬老院建成，负责照顾约200万丧偶或无子女的老年农民。敬老院使得这些老人得到了免费的膳食、衣物、医疗、住宿和免费的葬礼。这些敬老院由一名主任管理，该主任往往有丰富的服务残疾人的经验，并对公社党委负责。

托儿所和幼儿园

到1958年底，在农村公社中又建成了约475万个托儿所和幼儿园。政府鼓励家庭将子女送到这些机构，不仅让成年人从抚养子女的耗时任务中解脱出来，从而使他们能够为生产作出更多的贡献，还确保了儿童接受适当的"社会主义"教育。然而，这些设施似乎无法取代祖父母的主要地位，也许是因为大多数托儿所和幼儿园都是匆忙设立的，管理不善。

为管理托儿所和幼儿园，公社会成立一个公社“儿童管理委员会”，由公社党委书记、公社团委书记、公社妇联主席、妇女群众组织、家长和护士代表组成。在其帮助下，每个生产大队都有一个托儿所委员会。

其它集体服务

许多农村公社成立了缝纫队、制鞋队和洗衣队，以将妇女的家务和相关职责中解放出来。这些队伍通常由老弱残者出力。

透支户

在部分免费供给制度得到充分实施的公社，透支户是指“劳动收入”不足以“为其全家人购买粮食”的家庭。这些家庭一般有资格获得公社福利基金的援助，具体由公社党委酌情决定。

其他支持收入的帮助

农村公社被允许提供工伤假；大部分公社是这样做的。在一些公社，如洪乡的红星公社，“在六十岁退休时会支付退休金”。这些福利的管理细节未被公布，然而观乎1958年底围绕着公社化的狂热，慷慨的管理方式是极为不可能的。

公社福利基金

农村公社被鼓励将其总收入的5%分配给其福利基金，这些基金用于资助各种保健、教育、娱乐和福利项目。福利基金的分配由公社行政委员会在公社党委的密切关注下，征求公社人大和组成生产大队的意见后决定。

1959-1962：大跃进的失败和农村公社福利体系的调整

“大跃进”失败的原因在其他地方得到了很好的探讨，无需赘述。我们足以注意到，农民的不满、规划不周、一系列灾难性的收成，导致1960年代初粮食严重短缺，以及苏联的援助撤出，都相互作用，使大跃进和共产主义进程的第一阶段达到尾声。

1958年下半年的公社化过程涨潮中所推广的生活方式转变，对农民来说是极大牺牲；而这全部都是为了成全集体。对农民来说，强迫破坏他们的家庭生活，公共食堂管理不善，过分热心和传教式的年轻干部的虐待和过激行为，足以使他们心生质疑，就算是继续合作。在这种情况下，面对饥荒的前景，原本设想的农村公社制度只能失败。调整是不可避免的：结果是农村生活的“去公社化”。到1959年年中，在公社化进程完成不到六个月之后，“农民回到了他的村庄，全家回到了壁炉旁的家庭生活中”（Robert Guillian）。对农村公社所作的调整包括缩小规模、重新引入私人土地以及将生产和财务事务的权力最初移交给生产大队，后来移交给规模较小的生产队。这些变化对农村公社福利制度产生了重大影响。

随着1950年代接近尾声，农村公社福利制度开始发生变化。家庭被重新强调，针对个别群体的援助重新出现，福利管理越来越分散。

重要性日益降低的集体福利设施

在1958年的共产主义进程中普及的相对温和的“七保”在1959年底被谴责为“共产风”的错误，对部分免费供给制度的重视降低。作为备受毛主义思想家赞誉的机构公共食堂逐渐消失了。到1960年代初几乎已不留痕迹。食堂并不是唯一消失的集体机构。“敬老院”和托儿所只在较富裕的地区得到保留。

日益强调对集体的明确救助

集体福利设施消亡的一个后果是，针对个别困难群体的援助的需求大大提高。基于各种各样原因，不同家庭都接受到一定的援助。他们可能是收入能力不足的家庭；与主要收入来源人分离的家庭；患病的家庭；甚至是刚刚建起第一间房的年轻的家庭。

公社福利支持的行政与资助

福利援助责任从公社逐步下放到生产大队始于1959年初。这种行政责任的下放在执行方面参差不齐。然而，到1960年代初，福利管理的共同责任已经广泛存在，公社继续控制为整个公社提供服务的大型集体福利设施，并负责收集、规划和管理公社的福利基金。生产大队控制了其余的集体福利设施（老人之家、幼儿园和产妇之家），并负责分配公社的福利基金。在一些情况下，这种责任分担一直持续到1962年；在另一些公社，生产大队很快就全面承担责任。在少数情况下，生产队承担了村福利设施和一般村福利事务的责任。

为了资助农村公社的福利活动，会从福利基金、或在某些情况下从储备金中提取资金。不过，福利基金也被用来支付其他类型的费用，例如，一些干部在达成重大决议后所吃的面条，是由这笔基金支付的，此外还为社区的保健和教育服务以及各种娱乐服务提供资金。

重新采取针对个别群体的福利援助办法后，福利支助的机会成本再次变得更加明显。Myrdal在转述一个生产大队队长时抓住了要点：

“社会救助不是从天上掉下来的。那些参与工作的人必须自己同意他们把多少比例的工作成果交给生活困难的邻居。这是一个社会责任和团结的问题…

同时（为了促进社员相互照顾的责任），社会补助不能大于劳动者收入，决不能损害工作的价值。但也要看到，每一个人，即使是因为种种原因陷入困境的人，都有过体面生活的可能。"

县政府的福利角色

由县政府提供“国家援助基金”，以增加农村社区福利资金。例如，在延安县，由延安县政府派发，分配给37个公社户，共141人，其中5户在六岭生产大队。此外，该县每月向3户家庭提供定期津贴，其依据不得而知。Myrdal在转述六岭生产大队大队长的发言时，描述程序如下：

“津贴款每季度由（“国家援助基金”）提供。援助理由因各个别情况而异：可能是发生意外事故的情况，也可能有提供援助的其他具体理由。劳动（生产）大队的委员会负责处理这件事，并把我们的建议送到人民公社去，再送到县上去走行政刘流程。人们可以向基金申请赠款。作为委员会成员，我负责起草提案。但这当然不是真正意义上的社会关怀。”

1962-1965年的农村公社福利体系

到1962年，农村公社不再是大公社或共产主义公社。生产队作为公社中规模最小的行政单位，由于应付饥荒的需要，而获得了地位的提高。它成为农业土地和资本所有者、农业生产规划者和公社收入分配人的基本会计单位。私有地块的重新出现、农村市场的重新开放和思想激励材料的消失，证明了作为原农村公社基础的共产主义原则的消亡。在农村福利政策和行政管理方面，这些变化产生了两个重大影响。首先，加强了作为支持个别困难群体（而非普遍免费品提供）的性质。其次，生产队成为农村福利的基本行政单位。

“五保户”系统

生产队被鼓励援助军人家属、“革命烈士”干部、劳模和其他“生活困难”家庭。这种援助采取免费提供食物、衣物、住所、医疗和丧葬费的形式，并通过现金津贴、基本食品和其他商品的方式提供。目的是向有需要的人提供"基本生活必需品"，使他们达到相当于整个生产队平均水平的生活水平。此外，还可以向"贫困家庭"提供援助，即那些扶养比例很高或身体健全成员无法积累足够的工作点来维持适足生活的家庭。通常，是一个由两个工人（丈夫和妻子）、六个孩子和一个老人组成的家庭。

农村福利系统的行政

1962年和1963年初，生产大队放开了一些福利责任，由生产队承担。生产大队负责“五保”家庭和其他旅范围内的“福利活动”，生产队负责分配“困难家庭”的救济。这项安排涉及分享福利基金。生产队平均将其总收入的2%至3%用于福利基金，其中一半上缴生产大队。生产大队仍然恒常负责管理生产队的福利工作。然而，到1963年底，生产队已根据1962年9月中共中央第十次全体会议通过的关于农村公社的修订条例草案，全面承担了公社福利管理的责任。

生产队福利基金

在生产队队长和官员包括：会计、仓库管理员的指导下，小组在大会上决定其收入中分配给福利基金的比例，这一比例一般为2%至3%，尽管数额各不相同，甚至在同一公社之下的生产队之间也有区别。福利基金的分配也各不相同，但重点始终是是向贫困家庭提供援助。

农村信用合作社

这些机构在土地改革之后的1950年代初设立，以调动农村储蓄，并向希望购买农业设备的农民提供短期贷款。这种投资融资功能一直占据着这些合作社的主导地位。直到1960年代初，这些合作社开始向农民提供贷款，以帮助“解决他们暂时的生计资金需求”。

1966-1969:农村公社体系和无产阶级文化大革命

城市中出现的无产阶级文化大革命的暴力、破坏和派系主义在农村没有发展到相似的程度。一开始它是是城市现象；然而，当它最终开始扩散到城市之外的时候，高干间权力斗争的高峰期已经过去了。毛泽东至高无上，到1968年底经历了一段巩固时期并且经历过县以上一级革命委员会的创建后，他有意改革农村。

农村改革的目的是遏制“经济主义”，即过分强调物质激励。这些发展对农村社区福利制度产生了若干后果。

首先，对给予福利救济的态度发生了变化。当分配收入时，中心问题变成了“革命意识”，而不仅仅是工作努力。给予“五保”援助更多是一项政治决定，而不是福利决定。因此，只能向具有正确政治态度和“根正苗红”的家庭提供援助，而不能向"隐藏的阶级敌人"提供援助。

第二，提倡社区自给自足，其结果之一是实行了以社区为基础的缴费式医保方案：由生产大队管理的合作医疗服务。以前，医保费用由队福利基金拨款支付，但随着1968年以来农村地区医疗和辅助医疗服务的扩大，公社成员要求加入合作医疗服务。

第三，改革了公社福利管理。随着1968年省、县革命委员会的逐步创制，鼓励引入公社和大队一级的革命委员会，包含民兵、贫下中农和革命干部的代表。大队革委员会慢慢地承担了福利责任，包括“五保”援助。在生产队一级，贫下中农通过贫协（贫下中农协会）获得权力。

1970年代的农村公社体系

无产阶级文化大革命（1966-1969）给农村公社带来了一种新的行政方针——生产队一级的群众组织的地位处在上升阶段；以及以自力更生和自助为重点的福利论调。然而，农村公社福利制度几乎没有实质性变化：“五保”仍然为主，“五保”家庭仍然得到照顾。

生产队

绝大多数的生产队仍然是会计和分配基本单位的公社，其中，生产队仍然是福利管理的基本单位。此外，贫困家庭，特别是“五保”的家庭——残疾人士、无孩子的人士、鳏夫、寡妇和孤儿，从“储备粮食”中获得免费粮食。以“不劳动者分得较少”的方式分配。还有一系列其他商品，包括食用油和燃料。此外，70年代初实行的粮食配给制度使一些家庭获得的粮食配给比他们所累积的、本来应有的“工分”更多。这样的“超支家庭”欠下了生产队的债务，这意味着他们被收取名义利率，而且他们没有从生产队得到任何现金收入。现金补贴一般发放给身体健全的劳动者较少的大家庭。从1970年代中期开始，地方干部被指示减少“透支户”的数量；到1979年，透支户几乎消失了。然而，由于身体健全的劳动者太少而需要援助的家庭仍然得到援助，但援助来自工作队的福利基金，而不是通过歧视性较低的粮食配给机制。

管理生产队福利计划的任务由队群众组织和队委员会共同承担。贫协执行“五保”方案，妇女联合会执行产假和生育援助。队委员会负责管理其余的队福利计划。

一个生产队的福利方案主要由其福利基金提供资金，该基金一般是由生产队总收入的3%拨入的（但各公社之间的数额差异很大），以及该队福利设施和其他来源获得的任何收入，包括该公社信用合作社赚取的利息。该基金用于资助该队的福利计划以及其他的队活动，包括“农忙季”期间的托儿所和食堂、阅览室、体育和娱乐设施、不断扩大的公社无线电中继系统、学校和医疗。

生产大队

在一些农村社区，生产大队取代生产队，成为会计和分配的基本单位。这一般发生在“思想先进”的公社，如大寨、七里营、东新，或边疆地区较小的公社，如内蒙古的乌兰图克。在这种情况下，生产大队获得了福利管理任务，而在大多数农村社区，这些任务仍由生产队负责。但是，大多数生产大队的福利作用相对较小。

生产大队除了管理合作医疗外，一般经营自己的福利资金，其收入来自轻工业的盈余。它们被用于各种目的：补贴医疗（特别是在慢性病或其他昂贵疾病的情况下），提供食堂设施和小学，支付丧葬费，并提供有限的收入支持。除了管理福利基金外，大队还有其他福利责任。

第一，生产大队委员会收集生产队的福利数据，并随同他们的意见转交给公社民政办公室和党委。第二，生产大队监管其下生产队的福利活动。在不直接干预该队福利决策过程的情况下，大队委员会确保该队的福利方案按照公社政策管理，特别是与“烈士”家庭和“五保”家庭的生计有关的政策。一些大队委设立了“社会事务”委员会，协助他们完成这项任务，并担任农民的顾问。最后，通过其轻工业，生产大队能够为“成员过多”的家庭提供“副业活动”。

公社

在农村公社中，作为农村“国家权力的基本单位”的公社革委会，并由公社委员代表大会做仪式性的监管，负责开办民政办事处，监督公社的福利活动。该办事处负责执行公社的福利政策，特别是有关残疾军人及其家属、“革命烈士”家属和孤儿的福利政策，并保存福利记录。一些公社设立了“社会事务”委员会，以协助执行这些任务。在某些情况下，民政办事处也提供救济。

公社党委会对各种公社福利方案负有最终责任。虽然它没有具体的行政职能，但它根据上级指令确定了公社福利政策的大致范围，并作为最终上诉法院。

县

政府对农村公社福利制度的参与是有限的。县革委会通过民政办事处，负责管辖的所有福利事务。从根本上说，这意味着向“五保”家庭提供补充福利救济，如床上用品和衣物，由县下的农村公社管理；以及为残疾退伍军人及其家属和“烈士”家属提供收入支助。

县党委最终为县内运作的福利计划负责，并决定县内福利政策的宏观方向。这当然是依照更高层的指令。

结论

自1950年代开始，中共建立了一个高度去中心化的农村福利体系，足以为中国高比例的农民人口提供基本的社会保障。由于为福利支持提供资金的公民也参与决定谁值得获得福利支持，这个体系得以实现。

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