【财新】数字说｜“低龄老年人”就业难在哪儿？

人口负增长之下，“低龄老年人再就业”话题屡被提及。但中国“银发族”返岗再就业之路并非坦途。从国际角度看，发达经济体促进老年人就业的政策通常涵盖三大领域

【财新网】“60岁就不能进工地工作了”，这一老年人在工地务工的年龄上限近日有所松动。5月25日，江苏省住建厅发布《关于进一步做好建筑施工从业人员“建安码”系统试点应用的通知》，不再“一刀切”禁止超龄建筑工人进入工地工作，而是对超龄建筑工人数量设定比例上限。

江苏通过给建筑工人赋码，来控制超龄工人比例，建筑工人必须申领“建安码”，主管部门将根据务工人员年龄、健康、安全培训信息实行绿、黄、红三色动态管理。在江苏，超龄建筑工人即60岁至65岁的男性工人，以及55岁至60岁的女性工人，他们进入工地工作被赋黄码；一处工地的“黄码”比例不能超过10%，否则项目经理会收到主管部门警示，后续如果整改不力，项目将会被停工。江苏省住建厅称，10%是暂定比例，还会根据实际情况进行调整。

据财新记者了解，相关部门已经在政策方面作出调整，国内各地都放宽了对建筑工人年龄的限制。不过，目前能通过公开途径查询到的文件并不多。（参见财新网报道《务工年龄上限解禁 江苏省允许超龄建筑农民工进入工地工作》）

江苏的上述措施是近来推动“低龄老年人再就业”的一个侧面。中国老龄化持续加速，据国家卫健委测算，预计2035年左右，60岁及以上老年人口总量将突破4亿，在总人口中的占比将超过30%，进入重度老龄化阶段。人口负增长时代，伴随老龄化的还有劳动力供给不足。在此背景下，“低龄老年人再就业”话题屡被提及，相关政策也不断出台。

第七次全国人口普查领导小组副组长、国家统计局原局长宁吉喆在普查主要数据结果发布会上称，“中国60岁及以上人口中，60至69岁低龄老年人口占55.83%，这些低龄老年人大多具有一定的知识、经验、技能优势，且身体状况尚可，发挥余热和作用的潜力较大。”

2021年11月，《中共中央、国务院关于加强新时代老龄工作的意见》也提出，“把老有所为同老有所养结合起来，完善就业、志愿服务、社区治理等政策措施，充分发挥低龄老年人作用。”

2022年8月30日，全国人大常委会专题调研组关于实施积极应对人口老龄化国家战略推动老龄事业高质量发展的调研报告指出，按照目前退休制度，我国即将迎来最大退休潮，在今后一段时期，预计每年有2000万左右退休人员，每年减少300万至500万劳动年龄人口。用工难题逐步凸显。报告提到，“低龄、健康老人的经济社会价值未得到有效发挥，老年人的知识、经验、技能等‘银发资源’存在大量闲置。”

2022年11月，人社部、国家发改委等五部门发布《关于进一步支持农民工就业创业的实施意见》强调，要尊重大龄农民工就业需求和企业用工需要，指导企业根据农民工身体状况合理安排工作岗位，强化安全生产管理，定期开展职业健康体检，不得以年龄为由“一刀切”清退大龄建筑工人。

何谓“低龄老年”？有多少低龄老年人仍在工作？中国《老年人权益保障法》第2条规定，老年人的年龄起点标准是60周岁。另据第七次人口普查主要数据结果发布会透露，低龄老年指的是年龄在60岁至69岁的老年人口。据《中国人口普查年鉴2020》数据，截至2020年，中国有1.47亿低龄老年人，大多分布在乡村和镇一级。

《中国人口普查年鉴2020》抽样调查数据显示，约三分之一的低龄老年人在就业。就业低龄老人在地域分布上呈现出东南部高于西北部的特点，且城乡分布差异显著，大多就业低龄老年人集中在乡村一级。

随着老龄化程度加深，中国老年抚养比持续上升，社会养老负担在不断加重。国家统计局数据显示，截至2021年末，全国65周岁及以上老年人口抚养比为20.8%，也就是说，每100名劳动年龄人口需要赡养近21名65周岁及以上老年人，即约5个劳动人口需要至少赡养1个老人。

养老保险方面，据中国社科院世界社保研究中心发布的《中国养老金精算报告2019—2050》，近十年来中国基本养老保险基金结余呈下降趋势，未来30年城镇企业职工基本养老保险支付压力在不断提升，2019年由接近2个缴费者来赡养1个离退休者，而到了2050年则几乎是1个缴费者需要赡养1个离退休者。

目前，中国退休群体中有相当比例的人群有再就业意愿。根据收入状况、教育水平等特征的不同，其再就业的驱动力也有所差异。招聘平台“前程无忧”发布的《2022老龄群体退休再就业调研报告》显示，68%的中国退休人员有强烈的就业意愿，近半老年人是为了寻求个人和社会价值，34.3%的老年求职者希望通过再就业补贴家用、增加收入。

然而，中国“银发一族”的返岗再就业之路并非坦途，低龄老年人的就业需求未被完全满足。近日，“60岁中通快递分拣工凌晨在岗位猝死”“58岁清华毕业找不到超5000元的工作”等话题频上热搜。低龄老人返岗就业有何困境？如何改善？

在产业结构调整和淘汰落后产能的共同作用下，在业低龄老年人主要从事劳动密集型产业，六成以上从事体力劳动为主的农、林、牧、渔业，7.3%从事制造业。

中国老龄科学研究中心2018年5月发布的《老龄蓝皮书：中国城乡老年人生活状况调查报告（2018）》（下称“蓝皮书”）也显示，从事农业经济活动的老年人主要通过非正式支持获取现有工作，在职业结构层级中处于低端。

受教育程度普遍较低是低龄老年人再就业的主要阻碍之一。《中国人口普查年鉴2020》的抽样调查数据显示，超过91%的低龄老年人只具备初中及以下的学历。

此外，由于低龄老年人就业存在着制度和法律上的约束等原因，用人单位对雇佣低龄老人普遍存在顾虑。浙江财经大学经济学院教授李井奎在《任劳任怨、接受低薪的退休“年轻老人”，企业为啥不待见》一文中提到，低龄老年人就业难，既有供给方面的原因，也有现行法律和制度导致的需求方面的原因。在中国《社会保险法》《劳动合同法》第44条第2项以及最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》规定下，退休人员只能与用人单位签订劳务合同而不是劳动合同，因此，其相关权益也不受劳动法律的保障。

从国际角度看，人口老龄化不仅是中国面临的问题，也是当今时代鲜明的全球趋势之一，许多发达经济体的老年人劳动参与率（LFPR，Labor Force Participation Rate）已出现显著提升。

据中国香港特区政府经济顾问办公室的一篇有关老年人就业的研究《老年就业：香港的最新发展与国际政策》（Elderly employment: latest developments in Hong Kong and policies in international perspective）（下称“研究”）数据，2007年到2017年间，经济合作与发展组织（OECD）经济体的老年人劳动参与率平均值从11.9%上升至14.8%，其中不乏增长迅猛的国家，如新加坡老年人劳动参与率从14.8%上升到26.8%。

这项研究将职业类型划分为高技能和低技能两种，前者包括经理和管理员、专业人员和准专业人员两类，低技能工作则包括农林牧渔业、服务和销售、机器操作和装配等。据此分类，美国和新加坡的老年劳动者技能组合较好，较多老年人都是高技能就业者。超过一半的美国老年群体在从事高技能工作，这一比例超过相应的总就业比例。而在韩国和日本，从事低技能工作的老年人比例较高。

北大汇丰高龄社会创研所2021年12月发布《中国中老年就业创业2020年调研报告》也总结道，海外老年人口从事较多的房地产和商业服务业、公共行政/教育/社会工作、一些资深或专业技能人士的自营业等，这在中国不常见。

各国如何促进老年人就业？据上述研究，老年人劳动参与率较高的美国、日本、韩国和新加坡，均有促进老年人就业的政策，主要分为三大领域：加强财政激励、减少雇主方面的用工障碍和提高老年劳动者的就业能力。

在加强财政激励方面，美国、日本和新加坡具体措施包括延迟享受全额社会保障退休福利的年龄，并为延期领取养老金的老年劳动者提供经济激励；韩国则将劳动所得税抵免的覆盖范围扩大到60岁及以上的单身工作家庭。

减少雇主的用工障碍方面，包括监测反歧视立法的效果、推进废除强制退休制度、保护老年人就业机会等，如美国的《就业年龄歧视法》（ADEA）、日本的《老年人就业稳定法》和新加坡的《退休和再就业法》（RRA）等。

美国、日本、韩国和新加坡都有针对性提高中老年的就业能力的服务，如新加坡政府于2016年7⽉启动了WorkPro计划，以进⼀步⿎励雇主实施关爱⽼⼈的⼯作场所，还为企业提供了三项补助⾦。

老年人就业与其身体健康状况息息相关。当前，中国老年在业人口以低龄、健康老人为主，而《老龄蓝皮书：中国城乡老年人生活状况调查报告（2018）》称，中国整体老年人口寿命质量并不乐观，健康状况较好的老年人仅占三成。

财新此前报道，和2020年相比，中国到2030年将多出1400余万亟待照料的重度失能老人。《柳叶刀》子刊最新研究显示，尽管失能率近年呈下降趋势，但人口快速老龄化将使未来需要照料的人口总数显著增加。（参见财新网报道《研究：到2030年，中国将增加1400万重度失能老人》）