票价1-2块钱的公交车，还能运营多久？

2023年2月底，河南省商丘公交公司发布了一则“停运通告”。通告中称，因公司亏损严重，商丘公交拟于3月1日起停运。虽然当地政府迅速介入，但这则消息已经掀起了千层浪。据不完全统计，从去年年底到今年2月，包括被广泛报道的黑龙江漠河、辽宁省葫芦岛市建昌县、广州市番禺区在内，全国有超过20个地区曾宣布暂停部分或全部公交运营，主要集中在县城（县级市）。

为进一步了解公交“停运”事件频发背后的原因和可能的对策，我们专访了世界资源研究所（WRI）中国可持续城市部门主任刘岱宗，他曾主持并管理与交通运输部合作开展的公交都市创建项目，包括苏州、昆明、贵阳等城市的公交都市创建工作。

刘岱宗认为，客流量锐减，公交运营困难，是全国乃至全球性的危机问题，但对于出行距离较短、出行选择竞争更多的县城，公交运营问题显得更为严峻。当公交停运，受到最大冲击也许是居住在郊区的较低收入群体、节俭的老年群体，作为忠实的公交用户，他们因话语权较弱，只能被动地接受出行的不便。

城市家City+：从今年年初开始，包括商丘在内的多个城市的公交公司都发布停运公告。一些公告中提到，受疫情冲击、新能源补贴政策调整都影响了公交运营服务。在您看来，这些短期原因会在多大程度上影响到公交车和相关企业的运营？

刘岱宗：如果就此次商丘公交车停运事件而言，我觉得疫情是一个相对直接的影响。在疫情背景下，市民的出行会受到很大程度的阻断。疫情对公交车运营的影响是全球性的问题，许多国家公交车的客流量都出现了大幅下降。在巴西、墨西哥等国家，许多公交公司都破产了。相比之下， 我国比较特殊的一点在于公交属于公共服务类，并没有完全市场化。

2021年底，《关于2022年新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》（以下简称《通知》）发布，《通知》表示，新能源汽车推广应用补贴平缓退坡，城市公交补贴标准在2021年基础上退坡20%。但是相较而言，“退补”政策的调整，影响程度并没有很大。

因为在最初，新能源汽车的优势在于运营成本，也就是当新能源车行驶里程越多，相较油车就越省钱。现在，新能源车市场迅速发展，这意味着新能源车更加完备的配套设施、更加成熟的技术，以及更低的购置成本。对公交企业而言，即便没有新能源补贴，它的成本相比燃油车也更低。这应该也是国家适时对新能源车做退补工作的原因。

简单来说，目前新能源汽车通过市场化运作已经体现出了成本优势，所以我认为“退补”政策的调整，对公交企业的运营影响并不大。不过对那些此前已经购置新能源汽车的企业而言，可能会产生心理上的落差。

刘岱宗：大城市里的公交公司大多经历过这样一个发展过程：从高度集中的国有企业，到上个世纪90年代学习 “香港模式”将公交行业全部推向市场，在2009年左右又重新以国有为主导。

以上海公交为例，1996年，上海推出以公交体制、机制、票制改革为主要内容的“三制”改革，撤销了公交总公司，最多时上海有一百多家公交公司。

公交的运营状况并不因为公交公司增多而变好，当时也出现了很多问题，比如线路配置不合理、部分线路车况差、发车间隔长，还有职工劳动强度大、收入少。

后来公交再一次收归国有。现在的公交车运营困境可以认为是当年政府决策部门对公交市场过于自信，或者说过于简单粗暴地去理解公交市场所导致的。

城市家City+：在您看来，目前多个城市的公交运营危机，重要的原因是什么？

刘岱宗：城市公共交通是公益性事业，或者说因为公共交通的公共性，因此长期执行低票价政策。这既不能反映出经济的发展、人民收入的增加，更不能反映出人们对服务质量的要求。

低票价和市场化的运营成本之间产生了矛盾，所以公交车运营要持续地依赖政府补贴，而民营企业在其中会更脆弱，因为它的议事能力和商业能力都更弱。随着各地财政吃紧、补贴中断、公交车运营亏损巨大，企业发布停运公告，这一问题就暴露在公众面前了。

在我看来，城市公共交通比较共性的问题是过于依赖政府补贴，公交企业的主要资金来源是票款收入和财政补贴，补贴占了很大一块。实际上，公交市场的现状也是政府对公交市场过于自信的后果。

过于自信体现在两个方面。首先，对政府的财力过于自信。政府大笔一挥，把票价固定了，不够的都由政府来补贴。很多地方公交车起步价2块钱，但没人能说清楚，为什么是2块钱。

如果和香港比，在香港可能坐一次公交车要超过20港币。现在内地一些城市的房价也快赶上香港了，但是为什么公交票价差距这么大？

第二个自信的表现在于，将公共交通全部收归国有，很多城市的公交其实是由一家国有公司垄断的。当市场被垄断，服务质量就会下降，政府反而容易被“绑架”，也就是说，公司运营得再差，政府都得提供补贴。

比如商丘，作为一座常住人口700万左右的城市，既不满足建造地铁的条件，又需要公共交通。一旦公交停运，原本乘坐公交车的人一大部分转为每天骑电动摩托车出门，会给城市的交通系统增加很多道路安全问题。所以当商丘公交的通告发布之后，政府马上就介入了。因为这座城市需要保持公交系统的运营，城市里也只有这一家公交公司。如果市场上有3-4家公交公司相互竞争，就不会出现这样的局面。

城市家City+：公共交通在城市生活中扮演着至关重要的角色，它的发展也始终与城市的变迁紧密联系在一起。在您的研究中，国内公交系统的发展经历了哪些阶段？最近十年间又呈现什么样的趋势和变化？

中国是自行车大国，一直到1995年左右，自行车都是我们主要的出行工具。1995年之后，机动车的数据上来了，全国范围内一些公共交通系统也开始发展起来。

公交车的黄金时代大概是从1999年前后开始，一直持续到2012年左右。这一阶段，公共交通系统成为城市的骨干交通系统。

公交系统的发展跟城市的发展是紧密相关的，市民的出行距离扩大之后，不适合自行车出行，所以转向机动化出行。依靠公共交通系统的支持，城市辐射范围扩大了，房地产商们可以把房子卖得更远，比如说，北京的房子可以卖到五环以外去。

2012年往后，随着房地产行业跟公共交通系统绑定，国内开始出现大规模的地铁建设，公交的客流量开始分流。

从2012年到2016年左右，伴随着城市化进程加快，城市里越来越多的人口集聚，这一时期虽然幅度不大，但公交客流量的客流量还在持续上升。

再往后，共享自行车、电动自行车等交通方式大量进入出行市场之后，公交运营就进入了危机四伏的阶段。

2020年开始，疫情爆发后的三年里，全球范围内的公交运营都到了生死存亡的非常时刻。大量的公交系统正被他的用户所抛弃，这是目前公交面临的一个特别大的挑战。

城市家City+：在最近二十年的城市路网扩建中，道路建设逻辑一直是机动车辆优先的。这其中，是否也将公交车列入考虑范围？先前的道路规划和建设是否给公交车运营遗留下一些问题？

刘岱宗：道路建设以小汽车为导向，这是非常明确的，所以也给公交系统带来了特别大的挑战。对公共交通来说，现在城市里这种宽大的马路是非常不友好的。因为乘客需要从马路这边上车，再从马路的另一边下车，过马路成了一个挑战，越宽的马路对公交用户越不友好。

此外，道路上小汽车的拥堵也导致了公交系统效率的低下，这也影响公交的服务质量。本来公交车的发车时刻是均匀的，例如每五分钟或十分钟一班。由于中间路段发生了拥堵，公交车“串车”，可能就会导致很长一段时间都没有公交车，但一来就来了三辆车，这都是非常不好的搭乘体验。

2004年，国家开始实施“公交优先”战略，之后我国开始大力度发展BRT系统（注：运行于快速公交线路上的公交车，有专用的上下车站台和专用的行驶车道），实际上就是想重新树立起在城市道路建设中的公交优先地位。所谓“公交优先”，背后的意思是在机动车里，公交应该比小汽车优先。

实际上，道路最拥堵的地方，越需要给公交保留一条“生命线”，但真正施行起来，阻力很大，大家会觉得，道路已经这么堵了，怎么能够再给公交分出一条专用道？

从社会舆论的角度看，“小汽车优先”的想法源自汽车产业的强大宣传能力，铺天盖地的广告会将“开车生活很美好”的想法植入大众心中，却从来不谈及小汽车带来的道路拥堵问题。

城市家City+：为了解决道路的拥堵问题，在近十几年时间里，很多城市开始建设BRT和地铁，这两种解决方案分别有哪些利弊呢？

刘岱宗：BRT系统其实已经在很多国家和地区取得了成功，包括在中国的一些城市也有成功的先例。比如，2010年广州BRT建成之后，运营情况很不错。在济南、常州、成都这些城市的效果也很好。普遍来说，在一些体量更小的城市，BRT更容易成功。

但在我国，BRT并没有大范围地铺开，甚至一度出现了退化现象。2005年北京就建设了第一条南中轴的BRT系统，但后面建设的每一条BRT系统都比第一条系统的标准更低、质量更差，这体现出道路规划师、运营者、管理者、执法者脑中根深蒂固的“小汽车优先”的想法。

为了解决道路拥堵问题，最后大家找到了一个“笨方法”——地铁系统。很多人会想当然以为地铁系统带来的运力提升是由两条轨道带来的，但实际上，这一运力提升的本质是在地下开挖、造价昂贵的隧道带来的专享路权，因为其直接回避了与小汽车在路面上的竞争。实际上像哥伦比亚首都波哥大著名的BRT系统，就是迎难而上，在地面上提供了与地铁系统类似的专享路权。这种转变建立的基础，是对地面“小汽车优先”思想的彻底扭转。波哥大的BRT系统单向每小时运力达到了6.5万人，运力比中国90%的地铁系统都高，而它的建设资金仅与中国地铁系统投资的利息相当。

BRT系统的优越性就在于它能同时满足不同等级的客流量，从每小时3000人的客流到每小时3万人的客流它都可以提供不同等级的系统性设计。它的适应性要远超过地铁系统，在中国，绝大多数城市都是可以建设BRT的。

相比建设BRT，建设地铁对城市的要求相对更苛刻。地铁建设起来成本非常高，修建1公里地铁，需花费约7亿人民币。地铁的管理成本也更高。与此同时，城市里也要有足够的客流量分布在地铁系统的周边。按照这些要求，能够建设地铁系统的国内城市其实也就20-30个。同时，较高的建设成本导致地铁自身的盈利可能性极低，就需要从其带来的土地增值来回哺建设缺口。因此相对应的，这些城市的房地产价格会被推高，也只有这些房地产价格足够高的城市才有可能性建设财务平衡的地铁系统。

城市家City+：随着城市化进程的加快，公交车的运营受到多种交通方式的冲击。在城市的交通规划中，今天的公交是否还具有独特的角色定位？地铁和公交应当如何分配各自的职能以高效运转？

刘岱宗：一些大城市，例如北京，长距离出行大多数时刻都是依靠地铁来覆盖的。而公交车的作用在于“接驳”，它的运行目标是将市郊或者较为偏远的大型居住区的客流运输至轨道交通站点。

例如香港，公交被称为“饲喂线”，它的作用是给地铁“饲喂”人，以解决城市居民出行“最后一公里”的问题。

不过，即便就“最后一公里”这一运营定位，公交车也面临着很大的压力。因为现在市面上存在很多共享自行车、共享电动车。所以在我看来，未来能够在城市里成功存活的公交系统，一定得是各方面质量都比地铁更高的公交系统。

这个可能很难想象，公交要怎么比地铁质量更高？实际上，现在伦敦的公共交通就是这样。伦敦地铁有一百多年了，很多线路的设施陈旧。而相较而言，伦敦公交的车辆都很高级，邀请非常著名的设计大师设计，其双层公交车型也能确保提供更多的座位给乘客，而且，在地面上的公交还能够让乘客观赏沿途的风景，同时线路走向和站点设置也更灵活，更接近用户。所以，在伦敦，公交的服务质量和用户体验是比搭乘地铁更好的，其价格也更贵的。

这也意味着，城镇化时间比较长的城市，其公共交通网络可能会发展为公交系统的质量高于地铁系统的质量。所以我们要强调公交系统的服务质量。

就城市规划的角度，对公交和地铁之间的关系更应该是强调互相融合，而非竞争。如果公交和地铁的线路完全一样，那就形成了相互竞争的关系，从城市建设角度而言，是很大的亏损。现在强调公交、地铁融合，主要表现在换乘上，鼓励公交和地铁互相换乘，采取的措施诸如免费换乘、或是做成“通票”，公交跟地铁一张票，内部再进行拆分。总之，要形成利益上的共同体。

城市家City+：在客流量锐减的现状下，公交线路时常做出的撤销、合并、改线等调整，这些线路调整的主要依据和目的是什么？

刘岱宗：首先需要明确，公交系统是多方式、网络化运营，而非单一交通工具、线路化的。也就是说，乘客在搭乘公交出行时并不是只坐一条线、只使用一种交通工具，乘客从A点前往B点的出行规划中，很多时候需要换线、或者换乘不同交通工具，例如从公交转地铁再转共享自行车，等等。从公共交通规划的角度出发，这个乘客出行系统是多方式、网络化运营的。

因此，从多方式、网络化运营的角度进行公交线路的规划时，调整的依据是全网络所有客流的需求，最终实现全局所有乘客达到最高的出行效率、最低的出行成本、最少的出行时间和最少的换乘次数。

城市家City+：为了增加公交车营收，有的公交运营公司采取对外开放充电站、开放维修、进行文创设计等举措。近日，淮北乡镇公交车还被网友发现联合邮管局做起了“交邮服务”，送起了快递。这些措施是否有借鉴意义？除此之外，公交运营还可以做哪些增加营收的尝试？

刘岱宗：这些举措确实是公交在寻找解决之道，用意虽然值得肯定，但和公交运营的成本而言，这些措施实际上能够带来的收入占比很小，对公交的营收而言意义不是很大。

公交要增加营收，第一要义是提高服务质量，推出各种新型服务，包括新的线路、新的车型等。像深圳地铁，其中一条往机场的线路是有商务舱的，要专门在舱门前再刷一次卡才能进去的，这就是差异化服务。公交实际上也需要从差异化服务的角度出发去更新自己的服务内容。

此外，公交车其实附带着很多的资源。公交车有车身，还有场站、公交专用道、站台等配套设施。以公交专用道而言，是不是同样让企业、校车的班线付费使用？公交站点，也可以出租给网约车平台作为上下车站点。

另外，在客流量骤减的非高峰时段，公交车是不是还有其他的运营模式？像淮北乡镇公交车送快递实际上就是利用公交车车身的一种新型运营模式。与之类似，公交车也可以在空闲时段承担校车、企业专线的职能等。

我们还看到，深圳在公交车的车型上进行了调整，启用了“迷你型”公交车，核心是为了节约成本。但是另一方面，如果对应的短线路如果能够规划得当，是能够增加乘客的周转量，从而增加公交营收的。因为对公交而言，它并不是按照距离收费的，大多数情况下它是一票制。在投入相同成本的情况下，好的线网规划可以实现线路越短、客流周转越高，因此其收入也更高。

总而言之，公交系统想要增加营收，还是得着眼于市民、企业等主体的需求，提供定制化服务，提高公交车的服务质量。

城市家City+：在目前的讨论中，有专家提出，“财政补贴不是公交脱困的唯一解药”。您同意这一观点吗？

刘岱宗：是的。现在出现的情况像是一个死循环。公交票价一直很低，带来的结果是服务质量就更差，在市场上其他竞争的出行方式的对比下，大众搭乘的意愿就下降了。因此政府就不得不继续不断的支付补贴。“补贴”的本质是什么？是运营收入跟实际所需金额之间的差距，差距越大，补贴越多。所以在这样的逻辑下，公交车企业运营得更差，拿到的补贴越多。所以现在也有一些城市开始采取奖励性的补贴政策，这也是一个转变趋势，因为“补贴”像是鼓励企业运营得差，而“奖金”则是是鼓励企业运营得好。

刘岱宗：简单总结来说，整个公交行业都需要进行市场化的改造，提高竞争、提升自我造血的能力，设计更多的差异性服务提供更多灵活的出行解决方案，减少对财政补贴的依赖。

而在政府规划端，需要营造更好的公交市场环境，包括一定限度的放开价格（比如制定价格区间，而不是单一的价格）、铺设质量好的公交专用道以提高其服务效率和其他交通工具的比较性竞争优势、引入2-3家公交企业并设计有序的市场竞争规则等。